国务院近日发布了《节能减排“十二五”规划》，这一规划再次明确，到2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量各减少8％，氨氮和氮氧化物排放总量各减少10％的减排目标。“十一五”污染减排指标超额完成，为“十二五”污染减排打下了怎样的基础？还有哪些问题尚未解决？本期特约请相关专家对“十一五”污染减排成效进行解读，以期对读者有所借鉴。

“十一五”时期，党中央、国务院高度重视环境保护工作，将主要污染物排放总量作为约束性指标纳入“十一五”规划纲要。各级政府、各部门以落实污染物减排约束性目标为抓手，注重环境质量改善，严格落实环境保护目标责任制，大力推进污染防治进程，进一步加大环境执法监督管理力度，部分区域环境质量持续改善，全面实现了“十一五”环境保护规划确定的主要目标，完成了重点任务。

总体上看，“十一五”期间污染减排成效显著，在工业化、城镇化加速期，超额完成主要污染物排放总量控制约束性指标，实属不易，综合效益显现。但“十一五”污染减排存在一些问题需要进一步研究解决，我国污染减排仍任重道远。

一、在环境压力超过规划预期的情景下，仍超额完成减排任务实属难能可贵

“十一五”期间，部分与环境相关的经济社会发展指标实际情况超过预期。国内生产总值超出目标13.7万亿元，城镇人口多增加1100万人，多消耗5.5亿吨标准煤的能源，节能降耗指标低于目标0.9个百分点，服务业增加值占GDP比重低于预期0.5个百分点。这些因素偏离了“十一五”规划10％减排基准情景，增加了208万吨化学需氧量(简称COD)和493万吨二氧化硫减排压力。

到2010年，COD和二氧化硫排放量比2005年减少了12.45％和14.29％。与“十一五”规划提出的COD和二氧化硫排放总量削减10％的约束性指标相比，分别多削减了34.7万吨和109.4万吨，“十一五”污染减排指标超额完成。同口径相比，2010年全国二氧化硫排放量下降到2003~2004年水平，COD排放量持续下降。

考虑到经济社会发展带来的污染物新增量因素，“十一五”期间各项工程和措施实际完成COD削减694万吨(占2005年排放量的49％)，二氧化硫削减1044万吨(占2005年排放量的41％)。换言之，“十一五”期间消化经济社会发展形成的新增污染物排放量COD518万吨，二氧化硫680万吨。因此，控制经济发展带来的新增污染，巩固主要污染物减排成果，是中国新时期污染减排面临的首要任务和最大困难。

二、工程治污贡献最大，奠定了实现减排目标的基础

初步测算，“十一五”期间，中央财政环保累计投入超过1666.53亿元，是“十五”投资的近3倍。全社会加大了环保投入，“十一五”期间环保投资超过两万亿元。其中“十一五”污染减排工程总投入约为8160亿元，包括建设投资4550亿元，运行费用约3610亿元，保障了治污减排工程建设。

到2010年，河北、河南、湖南、贵州等16个省(区、市)辖区内县县建有污水处理厂。全国累计建成城镇污水集中处理设施2832座(“十一五”期间增加约2000座)，处理能力达到1.25亿立方米/日(“十一五”期间增加6535万立方米/日)，城市污水处理率由2005年的52％提高到约77％。污水处理厂实际建成投运规模超规划目标2000万吨(是规划目标的144％)，COD削减能力超规划目标130多万吨。分析表明，现阶段城市环境基础设施投资增加对减少COD排放作用最显著。到2010年，全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施5.78亿千瓦(“十一五”期间增加5.32亿千瓦)，火电脱硫机组比例从2005年的12％提高到2010年的82.6％，建成投运的燃煤电厂脱硫设施超规划目标1.77亿千瓦(是规划目标的150％)，二氧化硫削减能力超规划目标290多万吨。

城市污水处理厂和燃煤电厂脱硫设施建设规模远超“十一五”规划要求，治污减排设施建设实现了跨越发展，工程减排对“十一五”污染减排任务贡献最大。其中，COD工程削减量占全部削减量的80.5％(其中污水处理厂实现COD削减量占总削减量的58.5％，北京、天津、上海、广东和重庆等20个省市的污水处理厂COD削减量占本省市COD总削减量的50％以上)。二氧化硫工程削减量占全部削减量的67.2％(其中电厂脱硫工程实现二氧化硫削减量占总削减量的59.5％)。采用回归分析模型对COD减排措施贡献度进行分析，结果显示，城镇污水集中处理设施建设和清洁生产两项指标对COD减排发挥作用大于淘汰落后产能、企业分散治理、环境影响评价、在线监测等其他12项指标。

城镇污水处理厂对削减COD发挥了重要作用。但是，鉴于工业废水中的污染物成分相对较复杂，可能含有更多对环境、人体健康造成损害的有毒物质，采用集中或分散或两者结合的处理仍需深入研究。

“十一五”期间，全国建成343个省级、地市级污染源监控中心，对1.5万家企业实施了自动监控，治理设施运行监管得到强化。但相对于中国190万家工业企业、数以百万套(台)治污设施，现阶段纳入监管范围的企业和治污设施数量明显偏少。环境能力建设滞后、监管不到位等问题仍比较突出，监管减排占比不大，COD监管减排往往纳入工程减排统一核算，二氧化硫监管减排削减量不到总削减量的2％。

三、产业结构调整与工业减污增效互动格局初步形成

大部分行业的COD排放和二氧化硫排放强度向较低的值集中，基本符合规划的预期。行业间的差异在缩小，工业排污强度明显降低，技术进步水平持续提升。2010年全国工业COD、工业二氧化硫排放强度比2005年分别下降了55％、50％。“十一五”期间全国造纸行业单位工业产品COD排污负荷下降了45％。农副产品加工业、化学原料及化学制品制造业、纺织业、饮料制造业单位产值排放强度分别下降了64.7％、60.2％、30.8％和40.1％。电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、石油加工炼焦及核燃料加工业单位产值排放强度分别下降了49.1％、60.1％、27.9％、55.7％和42.1％。

通过实施污染减排倒逼产业结构调整升级，提高了产业集中度，也降低了污染物排放。“十一五”期间，共关停小火电机组7683万千瓦，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重从2005年的47％上升到2010年的71％。淘汰落后炼钢产能0.72亿吨，钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重从21％上升到52％。淘汰水泥产能3.7亿吨，新型干法水泥熟料产量比重从39％上升到81％。

“十一五”期间，通过产业结构调整，实现COD削减量117万吨(占COD总削减量的19.5％)，实现二氧化硫削减量360万吨(占二氧化硫总削减量的31％)，其中小火电淘汰关停实现的二氧化硫削减量约207万吨(占二氧化硫总削减量的17.8％)。

工业污染物排放强度虽明显降低但仍远高于发达国家水平，总体看，中国高投入、高消耗、高污染型的发展模式没有根本转变。有关研究表明，第三产业提高1个百分点，第二产业下降1个百分点，万元GDP能耗可下降约1个百分点。第二产业中高科技行业上升1个百分点，高耗能行业下降1个百分点，万元GDP能耗可下降1.3个百分点。但中国产业结构调整进展缓慢，“十一五”期间，重工业占工业行业总产值比重由68.1％提高到70.9％，第三产业比重低于预期目标(仅提高2.5个百分点)。对36个工业行业COD和二氧化硫排放情况的效应分解分析结果显示，结构调整对二氧化硫减排效应不明显。在特定阶段，刺激增长的经济政策在一定程度上也刺激了“两高”产业的扩张。另外，工业结构调整大多采用行政手段，存在短期性、阶段性和易反弹等缺陷，部分产业政策缺乏分阶段实施的中长期安排，政策随意性大，导致结构调整经济成本上升，沉没成本加大，结构调整持续实施难度大。

四、以脱硫电价为代表的综合政策实施有力促进了减排工作

“十一五”期间，全国制定并完善了污水处理收费政策，对出口退税、产业准入、信贷、税收、贸易和安全生产监管等政策进行了调整，形成了一系列有利于节能减排的价格、财政、税收等经济措施，初步构建了污染减排的政策体系。部分地区通过制定更严格、分阶段的污染物行业排放标准促进污染减排。在全国范围内实施的对燃煤脱硫机组实行1.5分/度的上网电价补贴，提高二氧化硫排污费标准，实行绿色发电调度，实施电力行业性总量控制，有力地推动了二氧化硫减排(电力行业实现的二氧化硫削减量占二氧化硫削减总量的79％)，并使二氧化硫减排目标提前一年实现。

但是，企业节能减排内生动力仍显不足。在未来，控制二氧化硫排放须跳出为达到减排要求仅仅关注大规模污染源(例如电厂)的局面。节能减排综合手段还有待完善，政策匹配性、长期性、预见性需要加强，需更加关注政策的成本投入与效益，需要制定完善更加关注实际减排效果的差异化、精细化政策。

五、落实地方政府责任、调动政府积极性的各项制度保障了污染减排落实

“十一五”期间，国家将污染减排指标层层分解落实到各级地方政府和企业，明确责任，并辅以核查核算、区域限批、考核问责等制度，第一次真正意义上落实了地方政府对辖区环境质量负责的法律责任，并对今后环境保护工作带来深远影响。

环境保护部先后对6个城市、4个集团公司采取了“限批”措施，对50家电厂和44家城市污水处理厂挂牌督办责令限期整改。同时，国务院也对减排工作成绩突出的山东、江苏等8省(市)予以通报表扬。各地创造性地提出“河长制”、“段长制”、“双三十”等多样化的目标责任制形式。山东、河北等省对未完成年度减排目标的市县主管领导给予行政记过或撤职处理。河北、河南、浙江等十几个省建立了跨市界断面考核补偿赔偿机制。全国所有省份都把“十一五”环境保护的目标与任务分解落实到各级政府。

但从另一方面来看，“十一五”污染减排仍主要依靠政府行动和强制力，尚未形成政府、企业、社会多方共同减排的良性格局。

六、污染减排部署合理、推进有力、实施良好

国务院印发的《节能减排综合性工作方案》(以下简称《工作方案》)强化了10％减排目标的可实施性。采用逻辑框架法，可将《工作方案》分解为一个目的(主要污染物减排10％)、三大目标(结构减排、工程减排和管理减排)、控制高耗能高污染行业过快增长等12项主要措施、将节能减排目标任务完成情况纳入各地政府经济社会发展综合评价体系等62项政策保障与管理要求。

采用信号灯法(用不同颜色的信号灯评价政策效果)，对《工作方案》中相关政策要求进行定性评价的结论是:实施情况总体良好，对实现规划目标起到了积极的作用。其中建设城镇污水处理设施等38条得到严格实施，评价为绿灯；设施运行监管、经费保障、提升运营水平、信贷、保险、税收等16条基本得到落实，评价为黄灯；而抑制污染物新增量过快增长特别是控制高耗能、高污染行业过快增长的政策措施等8条政策措施，开展了相关工作但未达到《工作方案》要求，评价为红灯。

七、“十一五”污染减排总体成效达到预期目的，综合效益显现

全国环境质量有所好转。2010年全国759个地表水国控断面水体高锰酸盐指数平均浓度较2005年下降31.9％，部分流域环境质量明显好转，一些地区出现了经济发展与环境质量“脱钩”趋势。探索建立区域大气污染联防联控新机制，圆满完成北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障任务。全国酸雨面积占国土面积的比例下降了1.3个百分点，全国降雨中硫酸根离子的比例呈下降趋势，环保重点城市二氧化硫平均浓度较2005年下降26.3％。美国环保局通过全球卫星观测数据分析也认为，2007年以来中国大气中二氧化硫浓度开始下降。但仍需进一步关注酸雨对重点区域敏感生态系统和人体健康的影响。同时，氮氧化物对酸雨贡献度的增加也值得关注。

成本—效益分析结果表明，“十一五”污染减排绩效良好。纳入计算的污染减排成本主要包括城市基础设施建设投资中的排水投资、燃气投资、集中供热投资，工业污染源污染治理投资中的废水治理投资、废气治理投资，建设项目“三同时”环保投资，废水工业治理设施运行费用、城市污水处理运行费用、废气工业治理设施运行费用。污染减排效益采用环境退化成本来计算，其中水环境退化成本包括水污染对农村居民健康造成的损失、水污染造成的工业用水额外治理成本、水污染对农业生产造成的损失、水污染造成的城市生活用水额外治理和防护成本，大气环境退化成本包括大气污染造成的城市居民健康损失、农业减产损失、材料损失、造成的额外清洁费用。分析结果显示，“十一五”期间，中国化学需氧量污染减排费用效益比为1∶6.14，二氧化硫污染减排费用效益比为1∶6.92。

环境保护系统能力水平大幅度提高，环保工作领域和纵深不断扩大。组建环境保护部后，环境保护参与国民经济社会发展综合决策能力明显增强、地位明显提高。全社会环境意识明显提高。但地方环保部门参与综合决策的作用仍需进一步加强。

总体来看，“十一五”期间，以污染物减排两项约束性指标为抓手，兼顾环境质量改善，落实环境保护目标责任制，综合运用脱硫电价、污水和垃圾收费等经济手段，大力推动污水处理厂工程和电厂脱硫设施工程建设，超额完成减排任务，提前实现了本应在工业化中后期之后才能实现的排放量下降，全面完成了解决污染物排放总量居高不下问题的微观层面预定目标任务，基本完成了突破资源环境瓶颈的中观层面阶段性目标任务，也会对经济结构调整和发展方式转变等长期性、全局性目标起到积极的促进作用。

“十一五”污染减排存在一些问题需要进一步研究解决。需解决过于倚重工程设施的末端治理模式造成的减排路径单一、只注重单一污染物控制和单一污染物控制技术造成的成本上升和效果降低等问题。工程质量、投资绩效和运营效率迫切需要提高。脱硫石膏与污水污泥处理等需要系统应对。结构调整为主的前端减排和技术进步为主的中端减排机制和手段不足。需要进一步分析能源目标与环境目标的协同关系以及治污减排的成本效益。污染减排与环境质量改善的关联有待加强。创新所必需的基于市场的激励政策未完全到位，部分产业的贸易等政策导向与污染减排政策相冲突，节能减排的长效机制尚未形成。另外，区域性环境污染协同控制机制需要进一步加强，需要研究如何协同控制对健康造成危害的污染物如PM2.5等。

八、仍需研究建立系统性与协调性兼具的中长期路线图和政策机制

我国很多环境问题是社会和经济发展过程中长期积累、难以跨越的，环境的恢复与治理也是一个长期的过程。污染减排作为环境保护的一个方面，需要与其他多种措施共同配合，需要社会、经济和环境政策的共同作用。污染减排工作具有长期性、艰巨性，在“十二五”乃至“十三五”仍然需要作为主线坚持、完善、加强，并需要国家战略层面上做出统筹长远的安排。

在“十一五”污染减排工作基础上，继续持续深入推进污染减排，协调工业化和城市化的发展，应对日益突出区域性污染、复合型污染。需要探索进一步强化总量控制的倒逼作用，并建立制度政策机制将其传导到污染物产生量控制和资源能源消费量控制，从根本上扭转污染减排的被动局面，需改变大量生产、消费、废弃的发展模式。要在工程减排潜力收窄下突破结构调整瓶颈并实现工程减排、结构减排和监管减排均衡、协调。需要按照经济、成本、费效等原则合理确定各项措施的优先序，进一步完善市场手段和分区分类政策、强化协同减排和环境实效。需要考虑目标责任制、价格等手段的适应性并寻找有效的机动车、农业源、钢铁等行业总量控制路径。需完善考核指标，促进传统生产方式转变，促使各级政府更加关注社会和可持续发展目标，促进政府职能从经济性管制向社会性管理转变。