环境影响评价制度（以下简称环评）改革再起步。

　　在近日召开的全国环保系统政府信息公开工作会议上，环保部部长周生贤公开表示，环评作为与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度，其体制机制亟须完善。

　　他进一步指出，环评改革的基本思路是，依法依规严格环评，加大信息公开和公众参与力度，不断改进环评报告书审批决策体系，不断完善环评各项技术规范，强化环评职能、机构、编制建设。

　　为此环保部将采取多种有力的改革措施，其中包括推动修订《环境影响评价法》（以下简称《环评法》），实行环评受理、审批和验收全过程三公开，2015年环保系统环评机构全部完成脱钩改制，并开展专项执法检查。

　　“上述改革措施如果能够真实落实，将对完善环评制度起到非常关键的作用。”一位地方环保厅官员对本报记者指出，同时环评改革的一个难题，即未批先建问题非常突出，希望在未来的《环评法》修订中对此加大处罚力度。

　　未批先建的法律急待修订

　　周生贤表示，将推动修订《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》，加强建设项目环境损益分析，研究建立环境保护成本合理分摊机制。

　　“《环评法》从2003年出台颁布并实施，至今已有近十年，对从源头控制污染起到了非常好的作用，但由于对未批先建项目缺少实质性的约束，让环保部门饱受责骂，但实际上问题不在于环保部门，而在于《环评法》第31条是一条恶法。”前述地方环保厅官员对本报记者指出。

　　根据《环评法》第31条，对未批先建情形，由环保部门责令停止建设，限期补办环评手续，逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款。

　　“依据上述规定，未批先建的企业回旋余地很大，只要限期补办了，环保部门还不能对其进行罚款，《环评法》有何威慑力可言？”环保部的一位官员分析称，“31条”应修改为限期补办，并可予以罚款。

　　该官员进一步指出，按照目前罚款上限不过20万的规定，对很多央企、国企动辄上亿甚至几十亿的项目来说，先批后建要影响进度和工期，未批先建最多才罚20万，还真不如先开工再说，这实际在变相鼓励企业未批先建。

　　这一条款的危害不限于此。前述地方环保厅官员认为“31条”中的“补办环评手续”中暗藏玄机，“如果在补办环评环节，发现该项目根本不能、不应上马时，环保部门能否真正否决这些项目，无论项目大小？”“实际上很难，这暗示企业可以先上车，后买票”，环评制度的预防作用荡然无存。

　　对此，业界一直呼吁尽快修订第31条。中国政法大学环境法学教授、曾参与环境评价法起草的王灿发表示，建议在修法时明确规定，对于未批先建的项目，即使补办了环评手续，如果该项目违反有关法律法规或者政府规划，环保部门也不应该批准其环评报告。

　　同时，前述环保部官员建议，由于第31条的罚款上限太低，企业“不放在眼里”，应提高罚款的额度，一种方法是直接提高上限，另一种办法是根据项目投资额的一定比例来确定罚款，“罚款不是目的，目的在于督促企业在环评环节守法”。

　　环评受理、审批和验收三公开

　　周生贤在谈到环评信息公开时，特别强调将修订《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），细化和规范公众参与的内容和程序，创新公众参与的组织形式，扩大参与范围和有效性。

　　《暂行办法》制订于2006年，不少内容已经不能满足形势的需要。在前述地方环保厅官员看来，环境信息的公开是公众参与环评的前提，可是根据《暂行办法》，公众无论是参与规划环评，还是参与项目环评，规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，只需公布环评报告的部分信息，“可以而不是必须”将环评报告简本予以公开。

　　同时，由于《暂行办法》缺少有效的程序规定和制度保障，没有公众参与的具体规定和具体的实施程序，导致公众的参与存在一定的盲目性和随意性。

　　对此，环保部西南督查中心程为曾经公开表示，在西南欠发达地区，公众参与形式较单一，多为问卷调查方式，不能根据项目特点采取相应的信息交流方式；有些建设项目在向公众告知对环境可能造成的影响时，避重就轻、避实就虚，企图蒙混过关；项目潜在的不利因素没有及时公布，公众提出的问题不能及时反馈。

　　“《暂行办法》应尽快修订，应强化重大建设项目的信息公开，细化公众参与的程序和方法，明确项目业主对公众意见的反馈责任。”前述地方环保厅官员表示。

　　根据环保部的部署，在项目环评的受理和审批中，未来要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性以及公众意见采纳情况作为审查重点。

　　周生贤表示，将进一步强化政务信息公开，实行环评受理、审批和验收全过程三公开，即项目受理情况和报告书简本公开，项目审批情况和政府承诺公开，项目环评批复和验收文件公开。

　　从2012年9月1日起，各级环保部门受理项目环评时，在本部门网站上向社会公布项目环境影响报告书简本。

　　2015年环保系统环评机构全脱钩

　　在上述两项主要改革措施之外，周生贤还表示，未来将推进事业单位环评机构脱钩改制，2015年环保系统环评机构脱钩改制工作要全部完成。

　　根据环保部2011年的统计，全国环评机构共1162家，环评专职技术人员达30000余人，其中环评工程师9000余人。在环境保护部2010年6月发布的《关于2009年环境影响评价机构抽查情况的通报》显示，75家被抽查的环评机构中，30家出现了质量和管理问题，比例高达四成。

　　“这些质量存在问题的环评为什么还能通过。”一位不愿公开姓名的环保专家指出，这在很大程度上和环评编制单位与环评审批单位具有行政隶属关系有关。

　　“根据有关统计，在1162家环评机构中，事业单位环评机构有576家，其中挂靠在各级环保系统的有333家。”一位接近环保部的专家对本报记者透露。

　　在前述地方环保厅官员看来，如果环评机构的这种体制不改变，环评审批的公正性就难以保障，环评的审批极容易受到利益和关系干扰。从改革方向来看，应让环评机构与环保行政部门完全脱钩，成为真正独立的中介服务机构、独立的市场主体。

　　为此，环保部于2010年6月8日印发《关于开展事业单位环境影响评价体制改革试点工作的通知》（以下简称《通知》），要求每个省区都至少提出1家单位参加试点，并于2011年6月25日之前上报。

　　《通知》要求，参加试点的事业单位环评机构通过改革，形成具有独立法律地位的企业性质的环评机构。行政主管部门及其所属的公益性事业单位不得参股，在职人员不得兼任改革后环评机构的法定代表人和专职环评人员。

　　根据环保部的要求，试点单位可以自主选择改革方式。对不以环评为主业，主要从事公益服务的事业单位，鼓励其将从事环评业务的部门分离出来，并依法组建企业；对主要从事环评业务的生产经营事业单位，鼓励其转制为企业。

　　但地方申报情况并不积极。根据环保部2010年11月12日印发的《关于事业单位环境影响评价体制改革试点工作的有关通知》显示，第一批试点单位名单仅有18家，其中包括中国环科院、环保部环境发展中心、环保部南京环科所、环保部华南环科所。

　　2012年，环保部印发的《关于事业单位环境影响评价体制改革第二批试点工作有关问题的通知》，公布了第二批79家试点单位名单，其中江苏试点最多，一省试点单位达27家。

　　“由于涉及到人员编制、办公场地等关系，试点单位将有3年的过渡期，3年期一过，这些环评机构将彻底脱离环保系统，成为独立的中介服务机构。”一位试点地区环保厅官员对本报记者介绍，到2015年333家环保系统的环评机构全部脱钩，难度不小。

　　此外，环保部从2011年8月已经开始开展对环评机构的专项执法检查，检查至2013年12月结束。

　　“检查工作分为环评机构自查、省级环保部门现场检查、我部组织抽查、复查，以及总结五个阶段。”环保部的一位官员对本报介绍，在抽查阶段，抽查范围包括全国甲级环评机构和部分规模较大的乙级环评机构，总数不低于500家。